La Loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice

Deux lois, la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et la loi organique n° 2019-221 relative au renforcement de l’organisation des juridictions ont été promulguées le 23 mars 2019. Cette réforme s’appuie sur les conclusions des Chantiers de la justice, vaste consultation lancée en octobre 2017 dans cinq domaines (la transformation numérique, l’amélioration et la simplification de la procédure pénale, l’amélioration et la simplification de la procédure civile, l’adaptation du réseau des juridictions, le sens et l’efficacité des peines) et sur une concertation avec les différents acteurs de justice. Elles ont pour objectif « de rendre la justice plus lisible, plus accessible, plus simple et plus efficace ».

Parmi les évolutions de cette réforme, une nouvelle organisation judiciaire est mise en place avec la création d’une entrée unique pour le justiciable, le tribunal judiciaire, avec la fusion des tribunaux d’instance et tribunaux de grande instance à compter du 1er janvier 2020, et la création de la fonction de juge des contentieux de la protection

La loi de programmation et de réforme pour la justice dans ses articles 9, 10, 11, 12, 29 et 30, réforme également le droit des majeurs protégés afin de favoriser la souplesse des mécanismes de protection, d’alléger le contrôle du juge lorsqu’il n’est pas nécessaire, de renforcer la protection et l’autonomie des personnes vulnérables

A – L’ORGANISATION JUDICIAIRE

I - La création des tribunaux judiciaires
II - La création de la fonction de juge des contentieux de la protection

B – LES MAJEURS PROTEGES

I – L’allégement du contrôle du juge en matière patrimoniale
II - Le renforcement de l’exercice de leurs droits par les majeurs protégés
III – Le renforcement de l’autonomie des personnes protégées dans l’exercice de leurs droits personnels (mariage, pacs, divorce)
IV – La restitution de droit de vote
V – Le renforcement du principe de subsidiarité, instauration de passerelles entre les protections juridiques et élargissement du champ de l’habilitation familiale
VI - Le contrôle des comptes de gestion
VII –Saisine du procureur et évaluation pluridisciplinaire
VIII - Gestion des comptes bancaires par les préposés d'établissements
IX - Les textes

 

A - L’ORGANISATION JUDICIAIRE

I - La création des tribunaux judiciaires en remplacement des TI et TGI

          Plusieurs situations peuvent se présenter :

          - Le TI et le TGI sont sur la même commune = Fusion avec un seul tribunal judiciaire.
          - Le TI et le TGI sont sur des communes différentes = le TGI devient le tribunal judiciaire ; le TI devient le tribunal de proximité.

          Cette fusion comporte également des conséquences sur l’organisation des services du greffe.

II - La création de la fonction de juge des contentieux de la protection

          Avec la création du juge des contentieux de la protection, la réforme identifie des contentieux relevant des problématiques liées à la vulnérabilité économique et sociale et touchant à un ordre public de protection.

          Le socle de compétence du juge des contentieux de la protection est fixé aux nouveaux articles L.213-4-2 à L.213-4-7 au code de l’organisation judiciaire. Il exerce les fonctions de juge des tutelles mais est également compétent en matière :
          - D’expulsion locative
          - De contentieux locatif
          - De litiges sur l’application de la loi du 1er septembre 1948
          - Des crédits à la consommation
          - D’inscription et radiation sur le fichier recensant les incidents de paiement liés aux crédits
          - Du surendettement des particuliers
          - De procédure de rétablissement personnel

B - LES MAJEURS PROTEGES

I - Allégement du contrôle du juge en matière patrimoniale

          L’article 9 de la loi de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice supprime certaines autorisations préalables du juge mais toujours sous la surveillance générale continue du juge et du procureur de la République.

          La personne chargée de la mesure de protection peut, sans autorisation préalable du juge, accomplir les actes de nature patrimoniale suivants :

          - L’ouverture des opérations de partage amiable en matière de succession et d’indivision
          Seule l’approbation du partage amiable demeure soumise à l’autorisation du juge

          - L’acceptation pure et simple d’une succession bénéficiaire
          Le caractère bénéficiaire doit être attesté par le notaire

          - La souscription de conventions aux fins d’organisation des obsèques du majeur
          Les textes du code des assurances ont été modifiés pour autoriser expressément les tuteurs à souscrire (Article L132-4-1)

          - Les ouvertures, la clôture des comptes bancaires ouverts au nom du majeur dans sa banque habituelle, les autorisations aux fins de placement (Articles 427 et 501 du code civil)
          La clôture des comptes ou livrets ouverts avant le prononcé de la mesure sont toujours soumis à l’autorisation préalable du juge ainsi que l’ouverture auprès d’un nouvel établissement d’un autre compte ou livret

          - L’inscription au budget de la rémunération des administrateurs particuliers dont le tuteur demande le concours et ce, à titre de frais de gestion

          - Le choix du gestionnaire de valeurs mobilières et instruments financiers de la personne protégée

II - Le renforcement de l’exercice de leurs droits par les majeurs protégés

          L’article 459 du code civil est modifié de façon à préciser qu’en cas de tutelle à la personne et d’habilitation familiale, c’est la personne en charge de la protection ou la personne habilitée qui représente le majeur, y compris pour les actes portant gravement atteinte à l’intégrité corporelle

          La personne protégée prend seule les décisions relatives à sa personne dans la mesure où son état le permet. Si ce n’est pas le cas, le tuteur prend les décisions. Sauf urgence, le juge ne sera donc saisi qu’en cas de désaccord entre le majeur et la personne en charge de sa protection pour trancher la difficulté dont il est saisi. S’il y a urgence, le médecin agit.

          La décision du juge porte sur la désignation de la personne apte à consentir à l’acte médical et non sur l’autorisation de l’acte.

          Une ordonnance sera prise dans un délai d’un an pour articuler les dispositions du code civil, du code de la santé publique et du code de l’action sociale et des familles

III – Autonomie des majeurs pour les actes personnels

          Les articles 415 et 459 du code civil énoncent des principes de respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux, de la dignité de la personne pour l’article 415 et le 459 fait primer l’autonomie du majeur protégé et crée une présomption de capacité de celui-ci, pour les actes relatifs à sa personne. Pourtant l’autorisation préalable du juge était nécessaire pour les actes personnels que sont le mariage, le partenariat civil de solidarité et le divorce. A cette autorisation préalable sera substitué un droit d’opposition élargi de la personne chargée de la mesure de protection si elle estime que l’acte est contraire aux intérêts du majeur.

          - En matière de mariage

          - Les majeurs protégés ne pourront déposer leur dossier de mariage qu’après avoir informé la personne chargée de la protection.
          - La personne chargée de la protection pourra faire usage de son droit d’opposition qui est élargi pour être aligné sur celui des parents, le droit d’opposition de la famille restant entier.
          - Cette opposition faite empêchera la célébration du mariage par l’officier d’état civil à la date prévue et cela pendant un an, l’opposition pouvant être renouvelée (sauf le cas de l’article 173 alinéa 2 du code civil).
          - Si la personne chargée de la mesure de protection estime que le mariage risque de porter atteinte aux seuls intérêts financiers du majeur, elle peut saisir le juge aux fins d’être autorisée à conclure seule, au nom du majeur, une convention matrimoniale en vue de préserver ses intérêts (Article 1399 du code civil).
          - En cas d’opposition, les « époux » pourront en solliciter la main levée auprès du TGI (saisine du TGI par assignation, représentation par avocat obligatoire et jugement en formation collégiale) qui devra statuer dans les dix jours (article 177 du code civil)

          - En matière de partenariat civil de solidarité

          - Les majeurs en tutelle pourront le faire sans solliciter l’autorisation préalable du juge mais devront être assistés de leur tuteur pour la signature de la convention de Pacs

          - En matière de divorce

          - Le majeur protégé pourra accepter seul, sans assistance et malgré un système de représentation à son profit, le principe de la rupture du mariage, sans considération des faits à l’origine de celle-ci (Article 249-4 du code civil)
          - Le majeur en curatelle exercera l’action lui-même, avec l’assistance de son curateur. Le majeur en tutelle, sera, pour exercer l’action, représenté par son tuteur (Article 249 du code civil)

IV – Restitution du droit de vote

          L’adoption des articles 11 et 109-IV de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoyant l’abrogation immédiate de l’article L5 du code électoral interdit dorénavant de priver les majeurs en tutelle de leur droit de vote. L’article L.5 du code électoral qui disposait que « Lorsqu’il ouvre ou renouvelle une mesure de tutelle, le juge statue sur le maintien ou la suppression du droit de vote de la personne protégée » est abrogé.

          Un article L.72-1 du même code a été créé pour aménager les règles de procuration électorale pour les majeurs protégés destinées à garantir le principe de la sincérité du scrutin.
          Il y a une distinction à faire entre le droit de vote de l’exercice effectif de ce droit qui suppose l’inscription sur la liste électorale de la commune de son lieu de résidence, condition nécessaire à l’exercice de ce droit.
          Il est donc nécessaire de prévoir une information auprès des majeurs concernés :

          - L’inscription sur les listes électorales

          Les articles L11 et L12 du code électoral indiquent que ce sont les électeurs qui sollicitent leur inscription. Le majeur protégé pourra donc procéder à son inscription personnellement ou par l’intermédiaire d’un mandataire, muni d’un mandat écrit selon l’article R5 du code électoral qui peut être son tuteur professionnel ou familial, par correspondance ou par Internet.

          - La participation au scrutin

          La participation au scrutin est un acte personnel, accompli par la personne protégée elle-même. Elle pourra donc voter ou donner procuration au tuteur familial ou tout autre proche mais pas aux personnes mentionnées dans l’article 72-1 du code électoral : les MJPM, les employés ou bénévoles intervenant dans les services ou structures d’accueil ou d’hébergement, les services d’aide à domicile,… afin de garantir le principe de sincérité du scrutin.

          La loi prévoit que la restitution du droit de vote intervient également au profit des majeurs qui bénéficient déjà d’une tutelle en cours et qui avaient été privés de l’exercice de ce droit par le juge.

V – Renforcement du principe de subsidiarité, instauration de passerelles entre les protections juridiques et élargissement du champ de l’habilitation familiale

          - Renforcement du principe de subsidiarité

          - L’article 428 du code civil a été modifié pour assurer la primauté du mandat de protection future, une fois celui-ci mise en œuvre, sur les règles de représentation entre époux et des procurations existantes
          - Egalement, l’article 483, 4° du code civil a été modifié qui permet la révocation du mandat de protection future par le juge des tutelles, lorsque son exécution est de nature à porter atteinte aux intérêts du mandant.

          - L’instauration de passerelles entre les protections juridiques

          Le juge des tutelles, jusqu’alors, était tenu par le choix opéré par le requérant lors du dépôt d’une demande d’ouverture de mesure de protection en application de l’interdiction faite au juge de se saisir d’office. Si, par exemple, une mesure de protection judiciaire était sollicitée, une habilitation familiale ne pouvait être prononcée et inversement.

          Pourtant, le principe de subsidiarité résultant de la réforme de 2007 impose au juge de prononcer une mesure judiciaire ou d’habiliter un membre de la famille du majeur selon la situation de ce dernier,  sans être contraint par les seuls termes de la requête.
          L’article 494-5 du code civil a été modifié dans ce sens, pour permettre d’instaurer une passerelle entre les mesures de protection judiciaire et l’habilitation familiale.

          - Elargissement du champ de l’habilitation familiale

          En 2015, le législateur, a créé une nouvelle mesure de protection : l’habilitation familiale, mesure plus souple et plus facile à mettre en œuvre que la tutelle qui permet à un proche d’une personne « hors  d’état de manifester sa volonté » de la représenter, représentation qui peut être limitée ou générale.
          La loi permet désormais de prononcer une mesure d’habilitation familiale pour les personnes ayant besoin d’assistance et non pas de représentation. L’article 494-1 du code civil a été modifié pour remplacer les termes « hors d’état de manifester sa volonté » par l’expression « dans l’impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts….» afin d’établir une correspondance avec les termes de l’article 425 du code civil.

          - Des coordinations ont été prévues pour :

          - Permettre au majeur à protéger ou protégé de saisir le juge (article 494-3 du code civil)
          - Clarifier le cadre d’intervention de la personne habilitée aux actes de disposition (article 494-6 du code civil) et de gestion (article 494-7 du code civil)
          - Adapter le régime de responsabilité de la personne habilitée à assister et non représenter le majeur (article 494-9 du code civil)
          - Autoriser le majeur à demander la mainlevée de la mesure (article 494-11 du code civil)

VI - Contrôle des comptes de gestion

          La loi modifie l’organisation du contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés par :

          - Le renforcement de la remise à bref délai de l’inventaire des biens du majeur protégé et du budget prévisionnel et la désignation de professionnels qualifiés
          - L’organisation d’un contrôle interne des comptes de gestion par les organes de la mesure ou par des professionnels
          - La possibilité d’étendre la dispense d’établissement et de de contrôle des comptes de gestion
          - La communication des pièces aux personnes chargées de la vérification des comptes de gestion

          - Le renforcement de l’obligation d’inventaire modifie l’article 503 du code civil dans ce sens :

          - L’inventaire devra être remis dans les trois mois de l’ouverture pour les biens corporels et dans les six mois pour les autres biens, accompagné du budget prévisionnel
          - Désignation possible dans le jugement d’ouverture de mesure de protection d’un commissaire-priseur, d’un huissier ou d’un notaire pour procéder à l’inventaire des meubles corporels, aux frais du majeur, si le juge l’estime nécessaire
          - Désignation d’un des professionnels précédemment énoncés ou d’un MJPM pour y procéder en cas de défaillance du tuteur ou du curateur dans l’accomplissement de cet inventaire, aux frais du tuteur ou du curateur désigné, sauf impossibilité légitime de procéder à cet inventaire.

          - Le contrôle interne des comptes de gestion

          Le contrôle des comptes de gestion sera désormais confié aux organes de la mesure ou externalisé en fonction de l’organisation de la mesure et de la consistance du patrimoine du majeur

          Le nouvel article 512 * du code civil confie le contrôle des comptes de gestion :

          - Aux organes de la mesure (adjoint, co(-), subrogé, conseil de famille) pour la vérification et l’approbation des comptes de gestion. Ce contrôle est gratuit quand il est exercé par des proches. Le subrogé tuteur peut déjà être chargé de cette mission de contrôle (article 497 du code civil)
          - A un mandataire judiciaire à la protection des majeurs
          - A défaut d’organes de la mesure, à des professionnels (notaire, huissier, expert-comptable, commissaire aux comptes, administrateur ou mandataire judiciaire ou toute autre personne). En raison de son coût, le juge pourra moduler dans le temps le rythme de ce contrôle puisque l’article 514 du code civil est modifié par la suppression du mot « annuel ».

          * L’alinéa 2 de l’article 512 (désignation d’un professionnel qualifié) n’entrera en vigueur qu’à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2023.

            - Possibilité d’étendre la dispense d’établissement et de de contrôle des comptes de gestion

          Le nouvel article 513 permet au juge d’assouplir les modalités de contrôle qui vont de l’espacement de la périodicité du contrôle à la dispense pour permettre une prise en charge financière par les petits patrimoines sans charge excessive.

En l'absence de désignation d'un subrogé tuteur, d'un co-tuteur, d'un tuteur adjoint ou d'un conseil de famille, et lorsque les conditions d'une dispense de vérification des comptes ne sont pas réunies, le juge devra, pour les nouveaux dossiers ouverts à compter de l'entrée en vigueur de la loi, désigner un technicien dans les conditions de l'actuel article 513 du code civil jusqu'à l'entrée en viguer du deuxième alinéa de l'article 512 du même code qui est reporté à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2023.

          - Communication des pièces aux personnes chargées de la vérification des comptes de gestion

          L’article 513-1 du code civil permet aux personnes chargées de la vérification et de l’approbation des comptes de faire usage du droit de communication prévu au deuxième alinéa de l’article 510 du code civil.

VII - Saisine du procureur et évaluation pluridisciplinaire

          L’article 9-I-4° institue une évaluation sociale pluridisciplinaire de la situation du majeur à protéger en cas de demande présentée au procureur de la République aux fins de saisine du juge des tutelles.  Le décret n° 2019-1464 du 26 décembre 2019 encadre et précise le contenu de ces informations. Il insére ou modifie les articles suivants :  1216-1 ; 1216-2 ; 1216-3 ; 1219-1 du code de procédure civile.

VIII -  Gestion des comptes bancaires par les préposés d’établissement

          L’article 9-I-3°b de la loi permet aux proposés d’établissements public de gérer les comptes bancaires hors de l’application des règles de la comptabilité publique. Il a modifié l'article 427 du code civil dans ce sens en supprimant les références aux règles de la comptabilité publique.  Des adaptations législatives seront nécessaires pour modifier les articles 495-7 et 498 du code civil.

IX - Les textes

Lois :

- LOI n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

- LOI organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l’organisation des juridictions

Décrets :

- Décret n° 2019-1464 du 26 décembre 2019 : il précise la nature et les modalités des informations  relatives à l'évaluation de la situation du majeur à protéger devant être communiquées au procureur de la République par les personnes autres que celles mentionnées à l'article 430 du code civil aux fins de saisine du juge des tutelles.

- Décret n°2019-912 du 30 août 2019 : il traite de la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance au sein du tribunal judiciaire, de la création des chambres de proximité et du juge des contentieux de la protection, ou encore de l’extension des compétences du service d’accueil unique du justiciable, de la spécialisation des tribunaux judiciaires et de la fusion des greffes des tribunaux judiciaires et des conseils de prud’hommes

- Décret n° 2019-913 du 30 août 2019 : il modifie les différents textes et codes en vigueur pour substituer le tribunal judiciaire au TI et au TGI. Il modifie également les dispositions relatives à l’institution, la compétence, l’organisation et le fonctionnement des juridictions par référence au TI, TGI ou au juge d’instance.

- Décret n° 2019-914 du 30 août 2019 : il détermine les compétences matérielles et territoriales des chambres de proximité des tribunaux judiciaires. Il modifie également les dispositions relatives à l’institution, la compétence, l’organisation et le fonctionnement des juridictions par référence au TI, TGI ou au juge d’instance.

- Décrets n°2019-921, n° 2019-922, n° 2019-923, n° 2019-924 du 30 août : ils modifient les dispositions statutaires applicables aux magistrats judiciaires pour que la réforme puisse être mise en œuvre.

- Décret n° 2019-756 du 22 juillet 2019 : le décret procède à la suppression du terme « incapable » subsistant dans certains textes. Il adapte les procédures de protection juridique des majeurs en introduisant une procédure unique devant le juge des tutelles. Il substitue à l’avis obligatoire du ministère public un avis dans les dossiers qui le nécessitent, à la demande du juge ou d’office. Il met en œuvre les règles de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 (article 38) sur la protection internationale des adultes. Il prévoit des mesures de coordination en matière de changement de régime matrimonial

Circulaires :

- Circulaire du 25 mars 2019 : elle présente les modalités d’entrée en vigueur des dispositions civiles de la loi n° 2019-222

- Circulaire du 8 avril 2019 : elle présente les dispositions relatives à la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance