La réforme a poursuivi plusieurs objectifs : regrouper les compétences concernant les mineurs au sein d'un même magistrat (le JAF), simplifier les procédures familiales et alléger le contentieux du juge des tutelles, recentré sur les majeurs protégés.

Juge aux affaires familiales (JAF) et juge des enfants : missions et pouvoirs

Le juge des enfants (JE) et le juge aux affaires familiales (JAF) interviennent tous deux dans la vie des mineurs, mais avec des missions, des pouvoirs et des logiques d'intervention différentes.

Le juge des enfants intervient exclusivement lorsque l'enfant est en danger, au sens des articles 375 et suivants du Code civil. Il dispose d'une double mission : protéger les mineurs en danger et d'autre part, juger les mineurs en conflit avec la loi. Son rôle est protecteur, non arbitral. Il peut :

• Ordonner des mesures d'assistance éducative (à domicile ou en milieu ouvert);

• Décider d'un placement;

• Imposer un suivi éducatif ou thérapeutique;

• Intervenir même contre l'avis des parents si la situation l'exige.

Le JAF intervient pour régler les relations entre les parents et l'enfant, même en cas de conflit, mais hors situation de danger. Son rôle est civil, centré sur l'organisation familiale. Il statue notamment sur :

• L'exercice de l'autorité parentale;

• La résidence de l'enfant;

• Le droit de visite et d'hébergement;

• La pension alimentaire;

• L'administration légale et la tutelle des mineurs (depuis la réforme de 2009).

Le Juge aux affaires familiales est donc le seul habilité à décider de la mise sous tutelle d'un enfant et de tout ce que cela implique.

La tutelle d'un mineur, mesure de protection juridique, est ouverte lorsque les titulaires de l'autorité parentale (ses parents) ne peuvent plus l'exercer (Article 390 du code civil) :

• Les deux parents sont décédés;

• Les parents se trouvent privés de l'exercice de l'autorité parentale;

• La filiation de l'enfant n'est pas légalement établie.

En cas d'administration légale, le juge des tutelles peut, à tout moment et pour cause grave, soit d'office, soit à la requête de parents ou alliés ou du ministère public, décider d'ouvrir la tutelle après avoir entendu ou appelé, sauf urgence, l'administrateur légal. Celui-ci ne peut faire aucun acte de disposition à partir de la demande et jusqu'au jugement définitif sauf en cas d'urgence (Article 391 du code civil).

II.1 - Comment faire une demande

Le juge aux affaires familiales, compétent pour tout litige relatif aux régimes de protection des mineurs, exerce en qualité de juge des tutelles des mineurs. Ainsi, dans l'hypothèse d'un mineur sans parents, la demande d'ouverture d'une tutelle pour ce mineur doit être dirigée vers le juge aux affaires familiales du Tribunal judiciaire compétent.

La demande peut être faite sur papier libre ou à l'aide du formulaire : Demande d'ouverture d'une mesure de tutelle pour un mineur : requête au juge des tutelles (cerfa n°15457) - Notice explicative à lire avant de remplir le formulaire n° 15457.

II.2 - Mise en place du conseil de famille

Si la tutelle est ouverte, le juge aux affaires familiales constitue un conseil de famille qui nomme un tuteur et un subrogé tuteur (Article 399 du code civil).

Le juge des tutelles désigne les membres du conseil de famille pour la durée de la tutelle, qui est composé d'au moins quatre membres, y compris le tuteur et le subrogé tuteur, mais non le juge.

Peuvent être membres du conseil de famille les parents et alliés des père et mère du mineur ainsi que toute personne, résidant en France ou à l'étranger, qui manifeste un intérêt pour lui.

Les membres du conseil de famille sont choisis en considération de l'intérêt du mineur et en fonction de leur aptitude, des relations habituelles qu'ils entretenaient avec le père ou la mère de celui-ci, des liens affectifs qu'ils ont avec lui ainsi que de la disponibilité qu'ils présentent. Le juge doit éviter, dans la mesure du possible, de laisser l'une des deux branches, paternelle ou maternelle, sans représentation.

Exception : ne peuvent exercer les différentes charges de la tutelle (Article 395 du code civil) :

• Les mineurs non émancipés, sauf s'ils sont le père ou la mère du mineur en tutelle;

• Les majeurs qui bénéficient d'une mesure de protection juridique;

• Les personnes à qui l'autorité parentale a été retirée;

• Les personnes à qui l'exercice des charges tutélaires a été interdit en application de l'article 131-26 du code pénal.

Le juge peut retirer la charge tutélaire en raison de l'inaptitude, de la négligence, de l'inconduite ou de la fraude de celui à qui elle a été confiée, ou en cas de litige ou si une contradiction d'intérêts empêche le titulaire de la charge de l'exercer dans l'intérêt du mineur. Également, le juge peut remplacer toute personne en cas de changement important dans sa situation (Article 396 du code civil).

II.3 - Le conseil de famille

La constitution d'un conseil de famille est obligatoire lorsque la personne sous tutelle est mineure, même si un tuteur testamentaire a dûment été désigné. Les articles 398 à 402 du Code civil définissent les modalités de composition d'un conseil de famille pour mineur sous tutelle. Le conseil de famille nomme un tuteur et un subrogé tuteur. Le juge préside le conseil de famille.

Le conseil de famille est chargé de régler les conditions générales de l'entretien et de l'éducation du mineur. Il délibère par vote à la majorité (Article 401 du code civil). Toutefois, le tuteur ou le subrogé tuteur, dans le cas où il remplace le tuteur, ne vote pas. En cas de partage des voix, celle du juge est prépondérante (Article 400 du code civil). Il prend les décisions et donne au tuteur les autorisations nécessaires pour la gestion des biens du mineur (Code civil - Livre I - Titre XII : De la gestion du patrimoine des mineurs et majeurs en tutelle, Articles 496 à 515).

II.4 - Désignation et rôle du tutevur

Le conseil de famille désigne parmi ses membres un ou plusieurs tuteurs. Ce(s) dernier(s) peut avoir été désigné par le dernier parent vivant, par testament ou déclaration devant notaire.

Le tuteur est chargé de veiller sur la personne du mineur et/ou ses biens, ou les deux, sauf les cas dans lesquels la loi ou l'usage autorise le mineur à agir lui-même. Le tuteur doit obtenir l'accord du subrogé tuteur ainsi que du conseil de famille pour les actes de disposition.

Il représente le mineur en justice. Toutefois, il ne peut agir, en demande ou en défense, pour faire valoir les droits extrapatrimoniaux (qui n'entrent pas dans le patrimoine de la personne, car ils ne peuvent pas être évalués en argent) qu'après autorisation ou sur injonction du conseil de famille. Celui-ci peut également enjoindre au tuteur de se désister de l'instance ou de l'action, ou de transiger. Le tuteur gère les biens du mineur et rend compte de sa gestion conformément aux dispositions du titre XII du code civil : de la gestion du patrimoine des mineurs et majeurs en tutelle.

II.5 - Désignation et rôle du subrogé tuteur

Le conseil de famille doit choisir un subrogé tuteur, chargé de surveiller la gestion du tuteur, et de représenter le mineur si ses intérêts sont en opposition avec ceux du tuteur. S'il constate des fautes dans la gestion du tuteur, il doit en informer immédiatement le juge des tutelles des mineurs.

Si personne ne peut assurer la tutelle, celle-ci est confiée aux services du département.

La tutelle est déclarée vacante s'il est impossible de mettre en place une tutelle avec un conseil de famille ou d'admettre l'enfant à la qualité de pupille de l'État. Dans ce cas, le juge des tutelles la défère à la collectivité publique compétente en matière d'aide sociale à l'enfance (à savoir le département). La tutelle ne comporte alors ni conseil de famille ni subrogé tuteur. La tutelle est levée dès que l'enfant peut être admis à la qualité de pupille de l'État (article 411 du code civil).

III-1 - Tutelle administrative départementale

Le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) est un service du département, placé sous l'autorité du président du conseil départemental. 

Pour accomplir ses fonctions, il est doté de personnel administratif et de travailleurs sociaux. Dans le cadre de la protection à l'enfance, il collabore étroitement avec les services extérieurs de l'État, et peut faire appel à des organismes publics ou institutions privées spécialisées (associations) ainsi qu'à des personnes physiques.

Ses missions sont définies par l'article L. 221-1 du Code de l'action sociale et des familles.

Selon l'article L.221-1 du Code de l'action sociale et des familles, l'aide sociale à l'enfance a pour mission principale d'aider les enfants et leur famille par des actions de prévention individuelle ou collective, de protection et de lutte contre la maltraitance :

• Prévenir et repérer les situations de danger pour les mineurs (violences, prostitution, etc.);

• Protéger les enfants et adolescents en danger ou en risque de l'être;

• Accompagner les familles en difficulté;

• Prendre en charge les enfants confiés (placements en famille d'accueil, foyers, etc.) en leur apportant un soutien matériel, éducatif et psychologique;

• Veiller au maintien des liens d'attachement noués par l'enfant avec sa famille ou d'autres personnes, dans l'intérêt de l'enfant.

L'ASE met en œuvre les décisions administratives et judiciaires (placements ou mesures éducatives) émises par le juge des enfants ou le président du conseil départemental. L'ASE agit principalement selon deux modes d'intervention : l'aide à domicile (aide éducative et prestations financières) et la prise en charge matérielle des mineurs et jeunes majeurs jusqu'à 21 ans.

III.2 - Les mesures de placement

Lorsque la situation familiale ne permet pas le maintien de l'enfant à domicile, l'ASE prend en charge les mesures d'accueil et de placement via plusieurs dispositifs :

Les mesures administratives d'accueil qui concernent :

• Les mineurs placés (à temps complet ou en séquentiel) après décision du conseil départemental, en accord avec la famille;

• Les pupilles de l'État;

• Les jeunes majeurs maintenus dans leur prise en charge s'ils sont dépourvus de ressources ou de soutien familial suffisant.

Ces deux types de mesure peuvent être assurées par un assistant familial, un établissement de l'ASE, un accueillant durable et bénévole, un foyer d'étudiant ou de jeunes travailleurs, etc.

Les placements directs : ces mesures sont ordonnées par le juge des enfants (autorité judiciaire). Si les services départementaux de l'ASE financent l'accueil du mineur, ils ne décident pas des modalités de l'accueil.

III.3 - Le cas particulier des mineurs non accompagnés

Les mineurs non accompagnés (MNA) correspondent aux mineurs de nationalité étrangère présents sur le territoire français, sans protection de leur famille (de façon temporaire ou définitive). Ils entrent dans le droit commun de la protection de l'enfance et relèvent de la compétence des départements.

Pour aller plus loin :

• Cass, civ. 1, 6 juillet 2022, n° 21-25.538 : exemple de prise en compte du contexte familial rendant impossible la constitution d'un conseil de famille et conduisant à déclarer la vacance de la tutelle.

• Loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption. 

• Observatoire national de la protection de l'enfance : créé en 2004 avec pour objectif de développer et diffuser les connaissances afin d'améliorer la prévention et mieux protéger les enfants. Il a vu son rôle et ses missions renforcés par la loi du 7 février 2022 dans le champ de la protection de l'enfance, l'adoption et l'accès aux origines personnelles avec son intégration au sein du GIP France enfance protégée. 

• Groupement d'Intérêt Public (GIP) France Enfance Protégée (FEP) : créé en 2023, avec pour objet d'assurer les missions de service public du 119, d'accompagnement des adoptants et de traitement des demandes d'accès aux origines personnelles. France Enfance Protégée est également un observatoire et une ressource pour l'ensemble des professionnels, et un appui à l'élaboration de la politique publique à travers le soutien à l'activité des conseils nationaux. 

• L'aide sociale à l'enfance - Édition 2025.

IV.1 - Pupilles de l'État

Pour tout enfant pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE), il convient de rechercher si une tutelle peut être organisée en application des articles 390 et suivants du code civil avec un tuteur et un conseil de famille (tutelle dite de droit commun) sous l'autorité du juge des tutelles des mineurs. Lorsque ce n'est pas possible, l'enfant a vocation à devenir pupille de l'État.

La loi n° 2022-219 du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption a renforcé le statut de pupille de l'État et amélioré le fonctionnement du conseil de famille. Un décret n° 2024-491 du 30 mai 2024 a modifié les dispositions relatives à ce dernier : composition du conseil de famille ; son renouvellement ; seuil à partir duquel est institué un nouveau conseil de famille. Il précise également son fonctionnement, notamment le fait que le tuteur prend part au vote, les règles relatives au quorum et à la désignation du président du conseil, le contenu minimal de la formation délivrée aux membres et le cadre dans lequel le pupille est entendu par le conseil. Il définit enfin le point de départ du délai de recours contre les délibérations du conseil.

L'article L. 224-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que « sont admis en qualité de pupille de l'État un enfant :

• Sans parents identifiés (enfant né sous X, enfant trouvé);

• Dont les parents sont décédés;

• Dont les parents ont remis l'enfant à l'ASE (remise volontaire);

• Dont les parents ont fait l'objet d'un retrait total de l'autorité parentale;

• Qui a été recueilli par l'ASE depuis plus de 2 mois sans reprise par sa famille ».

Régime de la tutelle d'État

La tutelle des pupilles de l'État est un régime fixé par les articles L224-1 à L224-12 du CASF.

• Le préfet est tuteur légal;

• Le conseil de famille des pupilles de l'État prend les décisions importantes (orientation, adoption, actes non usuels);

• L'ASE (département) assure l'accueil quotidien, l'éducation, le suivi.

Le conseil de famille des pupilles de l'État

Le conseil de famille est un organe de la tutelle des pupilles de l'État aux côtés du préfet, représentant de l'État dans le département, agissant en tant que tuteur tel que prévu aux articles L.224-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. 

Les organes de tutelle ont les mêmes attributions que les organes de tutelle de droit commun définies par le code civil. Cependant, le juge des tutelles n'intervient pas dans la tutelle des pupilles de l'État.

Le statut de pupille de l'État est différent de celui de pupille de la Nation et de celui de pupille de la République.

Pour aller plus loin : Guide - Les enfants pupilles de l'État (Édition mai 2025).

IV.2 - Pupille de la Nation

La qualité de pupille de la Nation offre, aux enfants et jeunes gens dont un des parents au moins a été victime de guerre, d'actes terroristes ou dans le cadre de certains services publics, une protection et un soutien matériel et moral de l'État pour leur éducation, en complément de celle exercée par leur famille. 

C'est l'Office national des combattants et des victimes de guerre qui assure cette protection et veille à l'organisation et au fonctionnement des tutelles des pupilles de la Nation.

IV.3 - Pupille de la République

La qualité de pupille de la République est accordée aux enfants dont un parent au moins est mort « pour le service de la République » dans l'exercice de ses fonctions, hors fait de guerre ou acte de terrorisme.

À la différence des pupilles de l'État, les pupilles de la Nation et de la République ne sont pas nécessairement privés de parents titulaires de l'autorité parentale, et leurs statuts sont accordés à vie.

Un administrateur ad hoc est une personne physique ou morale désignée par un magistrat afin de représenter les intérêts d'un mineur dans les cas prévus par les articles 706-50 du Code de Procédure Pénale et 388-2 alinéa 1er du Code Civil. L'administrateur ad hoc a une fonction juridique, sociale et d'accompagnement. Il peut être désigné en matière pénale ou en matière civile. La désignation de l'administrateur ad hoc peut intervenir à tous les stades d'une procédure. Tout magistrat peut solliciter un administrateur ad hoc mais les mandats proviennent principalement des magistrats investis de fonctions pénales, des juges des tutelles mineurs et des juges des enfants.

Si cet administrateur ad hoc ne peut être choisi au sein de la famille ou parmi les proches du mineur, le juge le désignera parmi les personnes figurant sur la liste prévue à l'article R.53 du code de procédure pénale (art. 1210-1 CPC). Il peut s'agir soit de personnes morales (institutions ou associations), soit de personnes physiques s'étant inscrites sur les listes des administrateurs ad hoc via le procureur de la République du tribunal de grande instance (TGI) de rattachement de leur résidence. Ces listes sont centralisées au sein des Cours d'appel (voir exemple Liste des administrateurs ad hoc de la Cour d'appel de Paris - Année 2025).

Également, l'article R343-2 du Code de l'Entrée et du Séjour des Étrangers et du Droit d'Asile (CESEDA) prévoit de dresser tous les quatre ans, dans le ressort de chaque cour d'appel, une liste des administrateurs ad hoc désignés pour la representation des mineurs maintenus en zone d'attente, en application des dispositions de l'article L. 343-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

V-1 - Le rôle de l'administrateur ad hoc

La première des préoccupations de l'administrateur ad hoc consiste à respecter et déterminer l'intérêt supérieur de l'enfant. Chacune des décisions prises par l'administrateur ad hoc doit poursuivre cet objectif. Il n'est pas seulement un porte-parole de l'enfant, il est surtout le garant du respect de ses intérêts, d'où la nécessité de bien lui expliquer les décisions que l'on prend pour lui. L'administrateur ad hoc veille au respect des droits fondamentaux de la personne de l'enfant et notamment à sa dignité, sa liberté et sa protection.

L'administrateur ad hoc dans les procédures pénales

Dans le cadre des procédures pénales, l'administrateur ad hoc peut être mandaté à tout instant, que ce soit au moment d'un procès alors qu'une instruction a eu lieu, au stade de l'enquête préliminaire ou dès le début d'une information judiciaire pour le mineur auteur ou victime d'infraction. Ce travail est réalisé en étroite collaboration avec l'avocat choisi par l'administrateur ad hoc et est centré sur la procédure (étude du dossier, demandes d'expertises, recours...) en cours d'instruction, au procès, en appel, ou en cassation. Il engage l'action civile en réparation du dommage subi, en complément du procès pénal.

L'administrateur ad hoc dans l'indemnisation de la victime

Lorsque l'administrateur ad hoc est désigné pour exercer un mandat de nature pénale, il doit représenter le mineur pendant toute la durée de la procédure. Une fois que la phase de jugement arrive à son terme, si la décision pénale ouvre un droit au recouvrement de dommages et intérêts, l'administrateur ad hoc devra demander au juge des tutelles une nouvelle désignation avec un mandat de nature civile.

L'administrateur ad hoc dans les procédures liées à la filiation

L'administrateur ad hoc intervient dans le cadre des procédures liées à la filiation. C'est aux articles 332 et suivants du code civil que la procédure en contestation de filiation est définie. L'article 388-2 du code civil permet au magistrat de désigner un administrateur ad hoc dans les cas où le mineur se trouverait en conflit d'intérêts avec ses représentants légaux.

L'administrateur ad hoc dans le cadre des procédures en assistance éducative

L'article 26 de la loi du 7 février 2022 - dite loi Taquet - a modifié à cet égard l'article 375-1 du code civil et précise que lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige, le juge des enfants demande la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'enfant non capable de discernement.

L'administrateur ad hoc dans le cadre des procédures devant le juge des tutelles mineurs

La possibilité d'avoir recours à un administrateur ad hoc lorsque les intérêts d'un mineur sont en opposition avec ceux de ses représentants légaux est consacrée par l'article 383 du Code civil.

L'administrateur ad hoc en matière successorale

En matière successorale, l'intervention de l'administrateur ad hoc est motivée par le conflit d'intérêts existant entre le mineur héritier et le parent survivant. Cette opposition d'intérêts peut intervenir à différents titres : soit le parent ne réalise pas les diligences nécessaires pour son enfant mineur volontairement, soit par ignorance des procédures.

L'administrateur ad hoc pour des actes ponctuels en matière civile

Un administrateur ad hoc peut être désigné par le juge des tutelles mineurs pour des actes de nature très diverse, par exemple :

• Permettre la présentation d'un mineur devant un médecin expert, et ce aux fins d'indemnisation par l'assurance suite à un accident de la circulation;

• Permettre dans le cadre procédural un recouvrement forcé contre un parent ayant ponctionné des fonds sur le compte de son enfant;

• Engager la responsabilité d'un établissement bancaire qui n'avait pas bloqué de manière effective les comptes d'un enfant, comptes sur lesquels un contrôle judiciaire était ordonné;

• Aux fins de représentation d'un mineur non accompagné pris en charge par le conseil départemental et ayant par ailleurs sollicité une mesure de tutelle d'État.

V.2 - Règles d'inscription sur la liste des mandataires ad hoc

L'article R53-1 et l'article R53-2 du Code de procédure pénale précisent les conditions pour qu'une personne physique ou morale puisse s'inscrire sur la liste. Les demandes d'inscription sont adressées au procureur de la République près le tribunal judiciaire dans le ressort duquel le candidat a sa résidence. Le procureur instruit les demandes. Il recueille l'avis du juge d'instruction, du juge des tutelles et, le cas échéant, du juge des enfants.

• Dossier de candidature pour une personne physique (exemple Cour d'appel de Paris, 2026)

• Dossier de candidature pour une personne morale (exemple Cour d'appel de Paris, 2026)

V.3 - La rémunération des administrateurs ad hoc

Les administrateurs ad hoc sont indemnisés au titre des frais de justice, selon un référentiel fixé par le code de procédure pénale et mis à jour par le ministère de la Justice. Ces tarifs sont forfaitaires, déterminés par type de mission, et s'appliquent lorsqu'ils interviennent sur réquisition d'un magistrat. Les prestations couvertes incluent notamment :

• Représentation du mineur dans une procédure pénale;

• Assistance lors d'auditions;

• Suivi du dossier et démarches administratives;

• Rédaction de rapports.

Les tarifs sont régulièrement revalorisés, mais restent considérés comme faibles par les associations habilitées.

Frais de justice : les tarifs applicables pour les administrateurs ad hoc (mis à jour régulièrement)

Pour aller plus loin :

Fédération Nationale des Administrateurs Ad Hoc (FENAAH)

Guide pratique - La mission d'administrateur ad hoc, un accompagnement sur mesure (Themis, octobre 2024)

Guide administrateur ad hoc - Ministère de la Justice (novembre 2014 - Mis à jour le 10 janvier 2024)

Rapport d'activité 2022 Administration AdHoc de l'Udaf du Finistère

Guide de la justice des mineurs, ministère de la Justice, 2021